中国自秦以下，传统政治，论位则君最高，论职则百官分治，论权则各有所掌，各自斟酌。如汉代之选举，唐代以下之考试，皆有职司，其权不操于君。朝廷用人，则一依选举考试之所得。故中国自秦以下之传统政府，仅可称之曰：“士人政府”。

秦至清两千年的帝制时代为皇权专制社会，无论是秦汉的三公九卿制，还是隋唐的三省六部制，都是为着延伸皇权而提出的。无论我们的制度设计多么细密，无论在这一制度中运作的人多么杰出，在制度的最高层面，始终矗立着皇权的绝对权威而不能触碰，皇权都始终占据着法律的、权力的，甚至道德的制高点。